TRIP 2011 - TR1 : Améliorer ou réformer le cadre d’action des collectivités pour le Très haut débit ?, 1er décembre 2011

Table Ronde 1

Améliorer ou réformer le cadre d’action des collectivités pour le Très haut débit ?
Le cadre d’action est fixé par l’Europe (directives, lignes directrices sur les aides d’État, fonds européens…), le législateur (FANT…), l’ARCEP (règles de mutualisation des réseaux…). Doit-il être amélioré à la marge, ou profondément repensé pour répondre aux ambitions de mutation vers le Très haut débit ? Et avec quelle place pour les collectivités ?

• Philippe LEROY, Sénateur de la Moselle
• Christian PAUL, Député de la Nièvre, Président de la Commission TIC de l’ARF
• Yves ROME, Sénateur de l’Oise
  
  

Suite à un problème technique d’enregistrement nous ne sommes malheureusement pas en mesure de mettre en ligne les échanges de cette table ronde.


 Intervention d’Yves ROME présentée lors de cette table ronde

« Vous le savez, je milite pour un changement profond du cadre, et je vais en développer quelques points :

• la priorité à l’initiative publique
• quelle maîtrise d’ouvrage publique ?
• quel rôle pour l’Etat ?
• quels moyens financiers ?
• quelle place pour l’opérateur historique ?

Certains changements sont lourds, mais je conclurai par quelques points qui pourraient être mis en œuvre rapidement, car il ne s’agit pas de rester l’arme aux pieds en attendant des jours meilleurs.

Tout d’abord, l’essentiel, la révolution copernicienne, c’est de remettre l’initiative publique au centre de cette mutation, et non la faire tourner autour de l’initiative privée comme actuellement. Et ce, pour deux raisons : pour être à la hauteur des enjeux, et pour assurer une bonne couverture du territoire.

Les opérateurs privés sont confrontés à de nombreux défis : baisse des revenus pour les opérateurs historiques en Europe, arrivée d’un nouvel entrant dans le mobile en France, positionnement sur la chaîne de valeur par rapport aux géants mondiaux, Apple, Google, et autres Facebook. Le haut débit est pour eux un marché stable, dégageant des cash-flow considérables. Vont-ils se lancer à corps perdu dans un nouveau cycle d’investissements dans ces conditions ? On peut en douter. Certaines annonces le disent, pour SFR et Orange. D’autres disent le contraire, pour Free et Bouygues Telecom. Et en tout cas les chiffres, eux, ne montrent pas de décollage. Le rythme de construction est stable, très en-deça des objectifs fixés par le Président de la République, ceux fixés en 2008 pour 2012 comme ceux fixés en 2010 pour 2020. Se mettre à la remorque des opérateurs privés, c’est prendre le risque de ne pas être au rendez-vous, qui n’est pas franco-français, mais mondial, de la société de l’information.

A un niveau plus local, mais qui nous concerne au premier chef, un réseau d’initiative publique permet de répondre aux priorités d’un territoire : couvrir les services publics, les entreprises, les zones mal desservies en haut débit. Il donne des assurances contractuelles de délai et de couverture, il évite l’écrémage, à la ville, au quartier, à l’immeuble, à la zone pavillonnaire plus ou moins rentable. Et un tel réseau n’exclut aucunement l’intérêt des opérateurs : la réglementation leur permet de co-investir, c’est à dire de passer dans leur bilan, en CAPEX, un droit d’usage qui les met en meilleure position que la simple location du réseau cuivre aujourd’hui. Ces opérateurs privés peuvent aussi apporter tout leur savoir-faire, leurs compétences, leurs personnels pour répondre aux projets publics et organiser la construction des réseaux d’initiative publique, ils sont les bienvenus dans la compétition.

Qui doit porter cette initiative publique, en termes de maîtrise d’ouvrage ?
Deux options sont possibles, l’Etat, et les collectivités. L’année dernière l’Australie, à ce même colloque, témoignait de cette possibilité. Je ne l’exclus pas en France, mais il faut relever deux faits. Le mouvement général, pour les ports, les routes, les lycées, les collèges, les transports ferroviaires et j’en passe, c’est celui de la décentralisation, d’agir au plus près des besoins. D’autre part, les collectivités sont déjà largement dans l’action. Il semble donc plus simple de poursuivre dans cette voie, avec bien sûr l’appui de l’Etat, j’y reviendrai.

Question plus complexe, pour une association de collectivités qui en regroupe toutes les strates, des métropoles aux départements, des syndicats d’énergie aux régions, la législation devrait-elle en distinguer une en particulier, avec un chef de file, ou par l’attribution d’une compétence exclusive ? Là aussi, il faut chercher une réponse dans un cadre plus général, le débat sur l’organisation territoriale. Je relève tout d’abord que le cadre gouvernemental pour le très haut débit est à rebours de sa réforme territoriale : pas de spécialisation de compétence, recherche de financements croisés, dépense forte et nouvelle alors qu’il y a un encadrement des ressources ! Ce n’est pas un facteur de réussite, croyez-moi. Ce débat général sur l’organisation territoriale, nul n’en doute, n’est pas clos par la dernière réforme, quelle que soit la majorité qui sortira des urnes en 2012. Il va durer encore un certain temps. Permettez-moi donc d’être pragmatique : en attente de cette grande évolution, gardons la souplesse actuelle, faite d’initiative, de compétences diverses. J’ai évoqué par exemple les syndicats d’énergie, il n’est un secret pour personne que certains sont plus dynamiques que d’autres. Il y a aussi des traditions locales, et de possibilités de regroupements comme les syndicats mixtes. Il faut avancer, c’est possible dans le cadre actuel, avec cette diversité, n’attendons pas. J’ai confiance en l’action des territoires et en l’action des élus sur leurs territoires.

Quel rôle pour l’Etat ?
Il est primordial : fixer une ambition globale, réaliste, et s’en donner les moyens. Et d’abord les moyens financiers. Ce n’est pas facile, dans la période, mais faut-il rappeler toutes les études, internationales, qui montrent l’impact de ce type de réseau dans l’économie ? Il s’agit certes de subventions à dégager, mais qui rapportent in fine en ressources fiscales, c’est incontestable. Il faut donc créer effectivement le Fonds d’aménagement numérique du territoire, et l’abonder de manière pérenne. L’Etat aujourd’hui nous demande un schéma complet de transition à quinze ans, pour douze à quinze milliards d’investissements et ne nous dit rien sur la manière dont il va nous accompagner au-delà des 900 millions sur deux ou trois ans.

Où trouver l’argent du FANT ?
Ce qui existe pour l’électricité est peut-être le mécanisme le plus clair, à savoir une contribution pour des missions de service public, explicite, prélevée sur les factures de services. C’est le choix qu’avait présenté M. Maurey au Premier Ministre, avec un complément de taxes sur les consoles de jeux et téléviseurs. Et c’est ce qu’on retrouve dans la proposition de loi de MM Maurey et Leroy, fort logiquement. Dans la configuration actuelle, où l’Etat réserve l’écrémage du territoire au privé, la moindre des choses serait de taxer ces opérateurs pour pouvoir construire ailleurs. Il faut bien sûr déduire les investissements lourds de l’assiette de cette taxe pour ne pas les décourager d’investir. L’AVICCA avait suggéré cet amendement il y a deux ans, et il a d’ailleurs été repris par le groupe socialiste lors de l’examen de cette loi de finances, la semaine dernière au sénat.

Comment assurer une véritable péréquation ?
Il faut trouver une juste répartition, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Même avec les modulations proposées, le taux d’effort par habitant varie de un à trois pour les départements les plus ruraux. Il devrait être identique, la solidarité nationale absorbant les différences. Et je précise que nous avons toujours affirmé que les collectivités étaient prêtes à assumer une part de l’effort… mais une part équitable, et, à mon avis une part minoritaire. Je rappelle au contraire les chiffres que j’ai cités au débat sénatorial, ceux de la Dordogne, avec un effort de l’Etat ne représentant que 12% du coût si les règles ne changent pas.

Et l’opérateur historique dans tout cela ?
L’Etat lui demande tout à la fois de rapporter à ses actionnaires, dont il est le premier, de remplir ses caisses par diverses taxes, d’éteindre la catastrophe sociale interne. A quel rang de priorité est donc l’aménagement du territoire ? L’équation est-elle possible ? Passer du cuivre à la fibre sans hausse importante des tarifs, n’est-ce pas d’abord une destruction de valeur pour Orange ? Ainsi que je l’ai dit dans ma profession de foi, pour me représenter à la présidence de l’AVICCA, on ne peut ignorer ces questions. Il faut organiser la transition rapide du cuivre à la fibre, sinon nous serons encore et toujours en concurrence par les infrastructures, avec tous les surcoûts que cela comporte. Faut-il aller jusqu’à une séparation structurelle, en mettant la partie boucle locale fixe sous pilotage public ? Ou peut-on, par une nouvelle régulation, obliger France Telecom, structure privée, à investir dans la fibre en sanctionnant ses revenus du cuivre si elle ne le fait pas ? Il faut étudier toutes les options, on ne peut pas se contenter de mouvements de manches et d’à peu près, il y a trop d’enjeux, pour les salariés de France Telecom, pour les territoires – et notamment les territoires les plus ruraux, pour notre pays. Ces grandes options doivent être mises à plat, chiffrées, argumentées, pour qu’elles soient débattues, au Parlement.

Le Président Souchon nous le rappelait : un tiers des NRA ruraux ne sont pas fibrés. C’est le réseau de l’opérateur historique. Il y a pourtant une part de marché de 100 % en offre de gros, et de deux tiers en offre de détail, au moins. Et quelle qualité de service peut-il amener, sept ans après son plan « haut débit pour tous », sans fibrer ses répartiteurs ? Mais peut-il les fibrer et assurer en même temps, comme il le fait, un dividende de 3,7 milliards d’euros à ses actionnaires ? Apparemment pas. Et ne comptons pas sur les opérateurs alternatifs, a fortiori, pour assumer cette dépense. Plus généralement, est-ce aux collectivités de financer l’amélioration de ce réseau privé à travers la montée en débit sur cuivre ? On ne peut plus continuer avec des changements de pied permanents, pousser les collectivités à établir leurs réseaux de collecte puis pousser France Telecom à ouvrir la sienne, en détruisant de la valeur pour tout le monde, car il s’agit maintenant de dizaines de milliards.

Il faut donc changer de cadre. Beaucoup de mesures que j’ai évoquées pourraient se mettre en place très rapidement, sans changer de législation, sans négocier avec Bruxelles. Sur la priorité de l’initiative publique, par exemple, la Commission européenne nous dit simplement attention s’il y a des investissements privés avec un déploiement significatif dans les trois ans. Le programme national a complètement changé le curseur avec une simple « initiation » de déploiement privé, et dans les cinq ans, qui se terminent encore cinq ans après, soit une dizaine d’années. Ceci peut être changé sans avoir à modifier les lignes directrices européennes, qui, soit dit en passant, reconnaissent la possibilité d’agir sous forme de SIEG même dans ce cas. Un autre point peut changer sur une simple décision de l’exécutif. Qu’il n’y ait pas d’aide sur une partie rentable d’un projet public, c’est normal. Qu’il soit condamné parce qu’il veut établir une péréquation, comme aujourd’hui, cela n’est pas admissible. Permettons les projets « intégrés » pour ceux qui en ont la volonté, je pense à la Haute Savoie, à l’Isère, à la Seine et Marne et bien d’autres. Et si certaines collectivités préfèrent se concentrer sur les autres zones, miser sur les opérateurs privés en les contrôlant, parce qu’elles pensent que c’est leur intérêt, pourquoi pas ? Les territoires ne se ressemblent pas, aucune vérité n’est écrite, à chacun d’assumer ses choix, encore faut-il que l’Etat les permette.

Encore un exemple, sur les limitations des aides du FSN, on peut comprendre que l’Etat cherche un effet de levier, en aidant d’abord les prises à 1000 euros plutôt qu’à 2000. Mais ce raisonnement devrait être tempéré, là où, par exemple, le haut débit est mauvais aujourd’hui. Sinon il faudra intervenir deux fois ! Enfin, moduler les aides en fonction des coûts réels par habitant, c’est indispensable.

On entend parfois dire : « attention, le cadre n’est pas parfait, mais s’il faut le changer, il ne va rien se passer pendant deux ans ». C’est faux, au contraire. Beaucoup de mesures relèvent de simples décisions gouvernementales, je viens de le dire. Elles peuvent être prises rapidement, permettant de débloquer les initiatives des territoires. De très nombreux élus ont compris la nécessité d’investir sur ce sujet, mais le cadre décourage leurs projets. En parallèle, nous pouvons réfléchir, débattre, et mettre en œuvre les changements plus lourds nécessaires, mentionnés par mes prédécesseurs dans ce débat.

Je souscris donc à de très nombreuses propositions évoquées par le sénateur Leroy et le sénateur Maurey, mais sur certains points, qui dépendent d’une simple décision gouvernementale, je propose de ne pas attendre. Nous pourrions, par exemple, aller ensemble voir le Premier Ministre.

Faisons sauter les verrous, avançons, et donnons-nous les moyens lourds et pérennes pour accélérer et achever cette mutation nécessaire ».

Yves Rome
Président de l’AVICCA
Président du Conseil général de l’Oise
Sénateur